巡抚制度是怎么发展起来的？唐宋时期的巡抚使制度！

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　　受文学作品及影视剧的影响，大多数人似乎认为“巡抚”这一官职是明清时代的产物。其实不然，早在南北朝时期就有“巡抚”之名，北魏延和元年(公元432年)，太武帝拓跋焘率名将来大千北伐，大败柔然之后，太武帝以来大千勇猛、多有战功且熟悉北境险要，遂诏其“巡抚六镇，以防寇虏”。此后北魏景明元年(公元500年)五月，宣武帝“以北镇大饥，遣兼侍中杨播巡抚赈恤”。

　　在南北朝时期，巡抚就已经初步具备了军事与民事这两项职能，时有派遣巡抚出巡边镇及赈灾抚民的情况。到了唐代，正式设立巡抚为职官，并改巡抚为“巡抚使”。武则天时期，狄仁杰以冬官侍郎，任江南巡抚使。然而遍寻诸史，在唐代仅见三人担任过巡抚使，出现的频率很低。到了宋代，巡抚使制度日趋发展，“巡抚”一词开始常常见诸于史籍，为明清时期巡抚制度的完善奠定了基础。

　　巡抚六镇以防寇虏

　　唐代的巡抚使属于“有时而置者”的一种临时差遣，最早见诸记载的文献是《旧唐书》：“(垂拱四年)征狄仁杰为冬官待郎，充江南巡抚使。吴、楚之俗多淫祠，仁杰奏毁一千七百所，唯留夏禹、吴太伯、季札、伍员四祠”。武则天垂拱年间(685-688年)被任命为巡抚使的并不止狄仁杰一人，王及善“历司属卿。时山东饥，及善为巡抚赈给使。寻拜春官尚书，秦州都督，转益州大都督府长史”。

　　宋代巡抚使比较唐代而言有所发展，设置逐渐完善，派遣频次增多。宋太宗迫切的想要掌握民间情况，曾说道：“为君之道，要在广闻外事，分别善恶。朕御天下，兢兢业业，行将十年，每念封疆万里，深居九重，人情未能尽达，若全不采听，则官吏能否，生民利病，何从而知”。因此，从宋太宗起，宋廷开始大规模派遣巡抚使，“以翰林学士王钦若为四川巡抚使，知制诰梁颢为陕西巡抚使……”。

　　为君之道要在广闻外事

　　宋代巡抚使的选任

　　选任原因

　　随之而来的雍熙北伐的失败，使宋太宗逐渐丧失了收复燕云之志，目光转移到宋朝内部。宋太宗认为，“国家若无外忧，必有内患。外忧不过边事，皆可预防。惟奸邪无状，若为内患，深可惧也”。相较于收复燕云十六州而言，维护赵宋江山的稳定，在宋太宗看来远要重要的多。为了防止内部的这种“奸邪无状”，宋廷广闻下情，加强了对地方的探事力度，频繁派遣巡抚使进行探视。

　　淳化四年(993年)，“江、淮、两浙、陕西比岁旱灾，民多转徙，颇恣攘夺，抵冒禁法”，故而宋太宗派遣大批巡抚使分路巡抚。“所至之处，宣达朝旨，询求物情，招集流亡，俾安其所，导扬壅遏，使得上闻，案决庶狱，率从轻典。有可以惠民者，悉许便宜从事。官吏有罢软不胜任、苛刻不抚下者，上之。诏令有所未便，亦许条奏”。显而易见，宋廷派遣巡抚使的直观目的在于问民疾苦、疏理滞狱。

　　而最关键的一条在于：但有所闻，皆达天听。因此，但凡地方遇到比较大的事故，朝廷一般都会派遣巡抚使、副使进行出巡。主要表现为水灾、旱灾、霜冻等自然灾害或边境军事紧急情况，而派遣的巡抚使也同时担负着察访奸邪的职责。宋初名臣田锡也感慨道：“自来皇城司差人探事，又别差探皇城司。京城民间，事无巨细，皆达圣听。近又差朝臣为巡抚使，及差朝臣以点检酒务名目，出外采访”。

　　宋初名臣田锡感慨道

　　选任特点

　　1. 从地域上看。宋朝巡抚使的选派地点主要集中于南方，尤其是淮南、两浙，也有因为军事因素派往陕西、西川、广南的。所巡抚之地基本为路一级，也有巡抚数路的巡抚使，如陈尧咨、刘永宗担任鄜延、邠宁、环庆、泾原、仪渭、秦州路巡抚使、副使，此为军区路。

　　2. 从官吏性质看。担任巡抚使、副使的绝大多数为文官，仅有少数如皇城使刘永宗、閣门祗候郭盛、閣门使曹利用、捉贼使曹克明等武官担任巡抚使、副使，但多为巡抚副使，巡抚使则大多由文臣担任。

　　3. 从官吏级别看。担任巡抚使的官吏几乎都是朝官，级别较高的有龙图阁直学士、翰林侍读学士、翰林侍讲学士等，较低的有著作郎等。担任巡抚使的官吏本官或职的级别参差不齐，级别总体上虽然不高，但地位却不低。

　　4. 从历任巡抚使的仕途发展来看。担任过巡抚使的官吏大多都得到了重用，除了史料记载缺失人以外，基本为升迁。陈尧叟、曹利用、赵安仁、邢昺等后来甚至位列二府，皆是名噪一时的重臣。

　　总之，宋朝巡抚使作为皇帝的耳目，多为皇帝近臣。担任巡抚使的官吏一般能力出众，在所巡之地往往拥有很大的权力，虽不是路一级的常设行政机构，但只要出使就具备了安抚使帅臣的一般性职能，且对某些具体事务拥有决定权。

　　宋代巡抚使的职能

　　民事职能

　　其一，救灾。宋代最初派遣巡抚使巡视地方是在宋太宗淳化四年(公元993年)二月，“以江、淮、两浙、陕西等地发生重大旱灾，百姓流离失所，多有不法”。故而“遣工部郎中、直昭文馆韩授，考功员外郎、直袐阁潘慎修等八人分八路巡抚”。唐代巡抚使主要肩负着赈灾职能，而宋代则完整的继承了唐代巡抚使的这一职能。巡抚使所到之处，以安境抚民为主，对于发生重大灾害的地区，招集流亡的百姓，回归乡里。

　　宋真宗大中祥符二年(公元1009年)十月，兖州出现霜冻灾害，庄稼多被毁坏，遂遣使巡抚。凡地方出现灾害，朝廷一般都会派巡抚进行安抚百姓，并处理相应的赈灾事宜。在一些粮食欠缺的地方，巡抚使还可以“规度转给”，从一些粮食储备充足的州县转运粮食到受灾区，这样就保证了灾荒地区的粮食欠缺问题，也可以打击商人的囤积居奇行为，是稳定民心的关键。

　　其二，察访利弊。巡抚使除了赈灾抚民以外，还有察访民间利弊的职能。早在宋太祖时期就有过类似的差遣，建隆三年(公元962年)七月，“诏朝臣出使，还日，具所见民间利病以闻”，不过此时出使之人并无巡抚使之名。对于巡抚使的性质，从宋初名臣田锡在给宋真宗上的奏折似可窥见一二：“近又差朝臣巡抚使，及差朝臣以点检酒务名目，出外采访。所采访之事，不过民间利病，不过官吏能否而已”。

　　在田锡看来，朝廷派遣巡抚使的职能不过是察访民间利弊，而未能为朝廷寻求擅长带兵之人。对于民间重大弊病，巡抚使可以具奏以闻，巡抚使还可以提出具体的兴利除弊的措施。咸平三年(公元1000年)七月，以江浙大饥，“命夏侯峤、邢昺询民疾苦，峤上民病二十余事，亟诏革之”。天禧元年(公元1017年)九月，淮南巡抚使张师德请求减免淮南乡村酒税，朝廷遂下诏“淮南乡村酒户年额少者，并停废之”。可见巡抚使赋有革除民间弊病、便民利民之职责。

　　巡抚使拥有审案与判案之权

　　其三，审理案件。巡抚使是皇帝派到地方巡视的朝官，代表天子巡守地方，是皇帝“博访时事”的工具。巡抚使对于民间一切利弊皆可具奏以闻，有时还可以处理一些具体的地方事务。如“有陈诉屈枉，经转运、提点司区断不当，即按鞫诣实。”巡抚使不仅有审理案件的权利，且拥有判案之权，对于普通的杖刑可以自决，对于流、徒以上的重大刑罚上报皇帝论处。值得一提的是，通常在小说、及影视剧中出现的令地方贪官污吏闻风丧胆、奸邪不法之徒不寒而栗的八府巡按形象即源于此。

　　其四，协助地方官吏。巡抚使还能够直接参与地方具体的事务，以协助地方官吏。如西川巡抚使谢涛，在巡抚西川的过程中，在平定方寇作乱、安抚川民方面，即与当时的知益州张咏多有合作、“相与讲谋”。其实，在谢涛赴川之前，宋真宗就特别交代道：“咏之性刚决强劲，卿之性仁明和恕，卿往济之，必无遗策”。可见谢涛巡抚西川的主要目的就是为了协助张咏治蜀。

　　宋真宗特别交代

　　监察职能

　　巡抚使作为路一级的朝廷派遣官吏，对所巡抚的路分有一定的监察职能，主要表现为对地方官吏的监督，在“按察官吏能否”的同时，有向朝廷举荐能吏和揭发不称职官吏的权力。景德三年(公元1006年)四月，谢涛巡抚益、利路还朝，向朝廷举荐了所部三十余人，当时宰相认为举荐人数过多，谢涛“乃力陈其治状，且愿连坐”，自此，巡抚使举荐官吏须连坐从谢涛开始。

　　与谢涛同年还朝的江浙巡抚使裴庄，则向朝廷上“奏能二十人，慢官五人”，其中“多所升黜”。巡抚使巡视地方既起到了监察作用，对于澄清地方吏治也有一定的帮助。巡抚使就如同皇帝的眼睛，所到之处具奏以闻。夏竦知襄州时，“属岁大饥，百姓流亡”，盗贼乘机作乱，知州夏竦“发公廪，又募富人出粟十余万斛以赈救之，其全活者四十六万余口”。时任荆湖巡抚使的姜遵上其事，朝廷予以褒奖。

　　属岁大饥百姓流亡

　　当地百姓感恩夏竦的恩德，将所赐诏书作金石刻。对于地方官吏的政绩，巡抚使有责任予以上报，当然，如有不法之吏也可具奏以闻。吕文仲任关西巡抚使期间，宦官方保吉“专干榷酤，威制郡县，民疲吏扰，变易旧法，讼其掊克者甚众。文仲等俱奏其实”，以致宋太宗亟诏方保吉问罪。宋代巡抚使有时也会将朝廷的谕令传达给地方官吏，即传达天子诏旨。承上文所述，张咏知益州期间，宋真宗即遣谢涛谕张咏曰：“得卿在蜀，朕不复有西顾之忧”。

　　这其实是皇帝对地方官吏治绩的肯定，以及给予官吏精神上的慰藉，同时也表达了皇帝对官吏的信任。一方面是传达皇帝的信任，从另一个角度看，这又何尝不是信不过的表现，不然何必遣使巡抚。此外，宋真宗即位之初，寇准任职青州，皇帝想要召见寇准，进而问近臣：“寇准岂念我否”，其时有与寇准不和的大臣言：“准在青州，以酒色自娱，何睱更思君父”。宋真宗对此心有疑惑，因此，特地嘱咐即将前往山东任职的巡抚使“往问寇准安否”，名为问安，其实充分体现了宋代皇帝对地方官吏的猜忌。

　　军事职能

　　除了民事、人事职能外，巡抚使还有军事职能。巡抚使的军事职能主要表现为节制地方军队，一旦战事平定，其军队的调动权就会立即解除，官复原职或迁他官。咸平五年(公元1002年)，钱若水“率众过河，分布军伍，咸有节制，深为戎将所伏。”宋真宗知道后对身边的人说：“若水，儒臣中知兵者也”。于是令钱若水为陕西巡抚使，节制陕西沿边诸州。战事平定后，改任邓州观察使。

　　景德四年(公元1007年)，知宜州刘永规驭下残酷，军校乘众怨，杀永规叛，陷柳城县、围象州，分兵掠广州，一时间，岭南骚动。宋真宗以曹利用“晓方略，尽心于事”，任命曹利用为广南巡抚使。曹利用至岭南后，约曹克明共击贼军，岭南遂平，曹利用因功改迁引进使。通过上述两个案例，可以进一步说明宋代巡抚使的军事职能仅为沿边地区的巡抚使所有，一旦战事平息，巡抚之职不久即撤销，改任其他差遣。

　　便宜行事

　　巡抚使在巡抚地方的过程中，为了行事方便，皇帝往往会授予便宜行事之权。有了此项权力，就如同有了尚方宝剑一般，可先斩后奏，在处理地方事务上可以提高效率、有效防止地方官吏掣肘、妨碍巡抚使执行公务。如钱若水在任陕西巡抚使期间，即可便宜制置边事。不仅军事上可以便宜从事，在便民、维稳、诉狱方面也有便宜之权。淳化四年(公元993年)，以韩援等八人分路巡抚，并明确指出：“有可以惠民者，得以便宜从事，官吏罢软苛刻者上之，诏令有未便者条奏”。

　　次年(公元994年)春正月，京西、江浙大饥，时饥民多有不法，强盗乘机作乱，朝廷遣使巡抚，对待“凶狠难制、为患闾里者，可便宜从事”。龙图阁学士陈尧咨任鄜延等路巡抚使时，经转运、提点司“区断不当，即按鞠诣实，杖以下亟决遣之，徒以上飞驿以闻”。从这里大致可以看出：宋代便宜行事之权涉及多个方面，为朝廷管控地方事务上提供了方便，然而也只针对某个方面、某件事情上具有自决权，所能决定的事十分有限。

　　人事调动

　　对于地方事务上，在某些时候，巡抚使有一定的人事调动权。如大中祥符八年(公元1015年)二月，淮南、两浙民饥。朝廷派遣知制诰陈知微、户部判官袁成务等四人分路巡抚，所到之处，“因察访巡检使臣能否，有弛职者换易以闻”。从制度层面来看，巡抚使确有人事调动权，但从实际操作上看，由于作者管见所及，并不见相关的案例，故不再多言。

　　朝廷派陈知微分四路巡抚

　　结语

　　宋朝频繁派遣巡抚使，一是为了赈灾抚民，二是察访民间利弊，以维护赵宋王朝的统治。宋代巡抚使的职能十分广泛，涉及民事、军事、人事、司法等多个方面。宋代巡抚使往往因事而遣，对维护国家安定、整肃吏治、体察民情等方面起到了重要的作用。自宋仁宗时期开始，随着安抚使制度的逐渐完善，宋廷不再派遣巡抚使。巡抚使与安抚使无论从名称上，还是从实际职能上都有很大的相似之处。

　　宋仁宗之后，安抚使逐渐固定为地方路一级的派出机构，巡抚使完全被安抚使所替代。其实，巡抚使的派遣与安抚使设置的目的基本相同，只是最终安抚使正式固定下来了，而巡抚使之名被废置而已。值得注意的是，自宋代废弃巡抚使之名后，到明、清又重新启用。尤其是清代，巡抚遂成为地方的军政长官、封疆大吏。宋代兴起的巡抚使制度为明清时期的巡抚制度奠定了基础，也可以说前者是后者的雏形。

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